اظهارنظر كارشناسي درباره:«طرح نحوه توزيع عادلانه آگهيهاي دولتي بين روزنامهها»
مقدمه
اگرچه «آگهيهاي» دولتي در هيچيک از قوانين و مقررات جاري کشور تعريف نگرديده و حدود آن مشخص نشده است، اما با عنايت به «قانون ممنوعيت وزارتخانهها و مؤسسات و شركتهاي دولتي از چاپ و انتشار نشريات غيرضرور» مصوب (1365)، آگهيهايي که به سفارش دستگاههاي اجرايي زير نظر قوه مجريه در ارتباط با وظايفشان منتشر ميشود «آگهي دولتي» بهشمار ميروند. با تفسير موسع ميتوان تمامي آگهيهايي که به سفارش کليه دستگاههاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات کشوري و نيز توسط اشخاص حقيقي و حقوقي در اجراي تکاليف مقرر در قوانين و مقررات جاري کشور، براي اطلاع عموم از موضوعي منتشر ميگردد را نيز «آگهي دولتي» محسوب نمود. بنابراين ضمن تأکيد بر ضرورت تعريف حدود «آگهي دولتي» و بهويژه تعيين تکليف در مورد واژه دولت به معناي خاص (يعني قوه مجريه) يا معناي عام (به معني مجموعه نظام)، «آگهي دولتي» را ميتوان به ترتيب ذيل دستهبندي كرد:
1. آگهيهايي که دستگاه¬هاي اجرايي زير نظر قوه مجريه وفق قوانين و مقررات جاري کشور براي آگاهي عموم از مطلبي مکلف به انتشار آنها در جرايد کثيرالانتشار هستند، از قبيل آگهي¬هاي مناقصه و مزايده و تملک اراضي و مانند آنها.
2. آگهيهايي که واحدهاي مختلف قوه قضائيه وفق قوانين و مقررات جاري کشور در اجراي وظايف قضايي خود مکلف به انتشار آنها در جرايد کثيرالانتشار هستند، از قبيل ابلاغيهها به اشخاص مجهولالمکان، آگهيهاي حصر وراثت و مانند آنها.
3. آگهيهايي که اشخاص حقيقي و حقوقي وفق تکاليف مقرر در قوانين و مقررات جاري کشور يا مقررات داخلي خود براي آگاهي عموم از مطلبي مکلف به انتشار آنها در جرايد کثيرالانتشار و ارائه آگهي مزبور به دستگاه¬هاي اجرايي هستند، از قبيل آگهي¬هاي دعوت مجامع عمومي، فقدان اسناد و مدارک و مانند آنها.
4. ساير آگهيها و تبليغاتي که به اقتضاي وظايف دستگاههاي اجرايي به سفارش آنها منتشر ميگردد، از قبيل فراخوان مقالات، اطلاعرساني يا تبليغ ارائه خدمات يا برگزاري همايش يا جشنوارهها و مانند آنها.
بررسي تبصره «2» ماده (18) ضوابط اجرايي بودجه سال 1389
اگرچه مطابق اصل يكصدوبيستوششم قانون اساسي، رئيسجمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً برعهده دارد و ميتواند اداره آنها را بهعهده ديگري بگذارد، لكن مطابق بند «9» اصل سوم قانون اساسي، دولت جمهوري اسلامي ايران موظف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم همه امكانات خود را براي امور زير بهكار برد:
بند «9» ـ رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در تمام زمينههاي مادي و معنوي.
جذب آگهي در نظامهاي مطبوعاتي سازوكار خود را دارد. مطبوعاتي موفق به جذب آگهي بيشتر ميشوند كه قدرت جاذبه بيشتر براي مخاطبان داشته باشند. محتواي بهتر و مردميتر توليد كنند و در نهايت استقبال بيشتري ازسوي جامعه از آنها شود.
انتشار آگهيها و اطلاعيههاي سازمانها در چنين مطبوعاتي، ضريب تأثير پيام آگهي را نيز بالا ميبرد، اما الزام و اجبار به آگهي دادن به يك روزنامه خاص، موجب بههم خوردن قاعده بازي اقتصاد رسانه يعني سازوكار مخاطبمداري شده و بيتوجهي عميق به حقوق مخاطب را بهدنبال خواهد داشت.
ممكن است اين تصميم به منزله يك تصميم داخلي دولت تلقي شده و آن را در چارچوب تدابير دستگاه اجرايي كشور ارزيابي كنند، اما بهدليل مرتبط بودن اين تصميم با درآمد رسانههاي ديگر اعم از دولتي و غيردولتي در سرنوشت رسانهها تأثير منفي خواهد داشت. اين اقدام همانطور كه گفته شد مغاير بند «9» اصل سوم قانون اساسي و نيز روح قانون اساسي ازجمله اصل بيستم قانون اساسي اين قانون ميباشد. [1]
همچنين مطابق ماده (4) قانون مطبوعات نيز هيچ مقام دولتي و غيردولتي حق ندارد براي چاپ مطلب يا مقالهاي درصدد فشار بر مطبوعات برآيد و يا به سانسور و كنترل نشريات مبادرت كند. روح كلي اين ماده مغاير اين قبيل اقدامات است.
بررسي طرح قانوني نحوه توزيع عادلانه آگهيهاي دولتي بين روزنامهها
نقد و بررسي ماده (1) طرح
ـ با وجود ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري، استناد به ماده (160) قانون برنامه چهارم كه موقت ميباشد و بهزودي منقضي خواهد شد فاقد وجاهت است.
ـ در موضوع تمركز و توزيع آگهي دولتي توسط دولت چند نكته حائز اهميت است:
اولاً اين نحو توزيع و نشر آگهي دولتي كه اكنون در كشور ما رايج است از زمان قانون مطبوعات سال 1286 است كه رسانهها محدود و دسترسي الكترونيكي ناممكن بوده است، حجم مطبوعه كم بوده و مبناي درج آگهي در روزنامه كثيرالانتشار اقتضائات خاص آن دوران بوده كه با انتشار يك آگهي در آنها همه افراد مطلع ميشدند، اما اكنون بهترين گزينه راهاندازي يك سامانه ملي اطلاعرساني است كه در كنار آن مؤسسههاي اطلاعرساني تخصصي بهطور منظومهاي شكل گيرد و از طريق سامانههاي پيام كوتاه، پست الكترونيكي و امثال آن حمايت گردد و زير نظر وزارت ارشاد باشد.
ثانياً در مورد ميزان دخالت دولت چند راه پيش رو است:
ـ دولت هيچ دخالتي نكند و صرفاً ناظر باشد.
ـ دولت ضوابط و مصاديق روزنامه كثيرالانتشار را تعيين كند.
ـ دولت طبق محتواي طرح پيشنهادي، تعرفه تعيين كند و ميزان سهميه و نحوه توزيع آگهيها را مشخص كند.
ـ دولت مطابق ضوابط اجرايي بودجه سال 1389 به يك يا چند روزنامه انحصار بدهد (كه اين رويه به هيچوجه مناسب بهنظر نميرسد).
درخصوص تبصره ماده (1) همانطور كه گفته شد آگهي دولتي شامل آگهي اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي كه ملزم به چاپ و پرداخت مبلغ آگهي در مطبوعات ميباشند نيز ميشود.
لكن ذيل تبصره ماده (1) با عبارت «در صورتي مجاز است كه دستگاه دولتي و نهاد عمومي غيردولتي سفارش آن را داده باشد»، عملاً آگهي دولتي اشخاص غيردولتي را ناديده انگاشته است و حكمي تعيين نکرده است.
از طرفي در صورتيكه اشخاص غيردولتي بخواهند در يك نشريه تخصصي آگهي دولتي را منتشر كنند عملاً بهدليل سكوت تبصره درباره آنها از اين امتياز محروم خواهند بود.
نقد و بررسي مواد (2) و (3) طرح
اگرچه مطابق نكات مندرج در بررسي ماده (1) نظر كارشناسي در خصوص اين نحوه تمركز و توزيع آگهي دولتي و مداخله دولت در اين موضوع بيان شد و نيز صرفنظر از اينکه مواد (2) و (3) طرح جنبه دستورالعمل و آييننامهاي دارد و نه جنبه قانوني، لكن در بررسي مواد (2) و (3) بايد اضافه كرد مواد (2) و (3) اين طرح متناقضند؛ زيرا مطابق ماده (2) به نحوي بايد عمل شود كه ارزش مالي مجموع آگهيهاي دولتي اختصاص داده شده به هر روزنامه در مدت سه ماه به ساير روزنامهها برابر باشد. لكن ماده (3) مبنايي كه در ماده (2) گذارده شده را نقض ميكند و به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي اجازه ميدهد تا ميزان 100 درصد ارزش مالي مجموع آگهيهاي دولتي اختصاص داده شده به هر روزنامه را افزايش دهد. در اينصورت وجود ماده (2) بيمعنا و فاقد توجيه خواهد بود.
ازسوي ديگر مبناي محاسبه تيراژ روزنامهها، ميزان اعلام وصوليهاي آنها در واحدهاي ذيربط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي است که ممکن است واقعي نباشد و امكان سوءاستفاده در آن زياد است. درحالي که شمارگان واقعي تنها يکي از معيارهاي تعيينکننده رده يا رديف هر نشريه است. [2]
تبصره ماده (2) طرح بهلحاظ اينکه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي موظف گرديده گزارش عملکرد ماده (2) را هر سه ماه يکبار تهيه و به اطلاع کميسيون فرهنگي مجلس شوراي اسلامي برساند، بلااشكال به نظر ميرسد و مورد مشابه آن نيز قبلاً در تبصره «4» قانون «ممنوعيت وزارتخانهها و مؤسسات و شرکتهاي دولتي از چاپ و انتشار نشريات غيرضرور» وجود داشته و مطابق آن وزارت ارشاد اسلامي موظف شده نسبت به عملکرد وزارتخانهها، سازمانها، نهادهاي مذکور در اين قانون نظارت کامل داشته با مشاهده تخلف جهت تعقيب قانوني مورد يا موارد را به مراجع صالحه قضايي احاله داده و نتيجه را از طريق کميسيون ارشاد اسلامي مجلس به اطلاع نمايندگان مجلس برساند.
نقد و بررسي ماده (4)
از آنجا كه تعيين تعرفه به جهات مختلف اقتصادي قابل تغيير است و موضوعي است كه عرضه و تقاضا حدود آن را تعيين ميكند. تصويب آن توسط هيئت وزيران موضوعيت ندارد.
جمعبندي
بهنظر ميرسد همانگونه كه ايجاد انحصار براي يك يا چند روزنامه در اخذ و انتشار آگهيهاي دولتي مغاير حقوق اوليه مطبوعات، مخاطبان، صاحبان آگهي و خلاف عدالت و روح قانون اساسي است، عدم ايجاد نظم و قانون و تعيين نکردن ضوابط مشخص لازمالاجرا نيز ميتواند زمينه سوءاستفاده و فساد مالي را فراهم كند و يا به تبعيض ناروا بيانجامد، لذا تعيين ضوابط در زمينه تعريف روزنامههاي كثيرالانتشار، تعيين تعرفه و نحوه توزيع آگهي با سازوكار مناسب و در نهايت ايجاد سامانه ملي اطلاعرساني ازسوي وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي كه در موضوعات آگهيهاي دولتي بتواند اطلاعرساني لازم را انجام دهد، مطلوب بهنظر ميرسد.
در مجموع ضمن تأکيد بر اهميت موضوع با ملاحظه ايردات شکلي و ماهوي، اين طرح براي تحقق هدف مورد نظر مناسب نخواهد بود.
راهكار پيشنهادي
براساس بند «5» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي مصوب 12/12/1365، اجراي قوانين مربوط به مطبوعات و نشريات و تعيين ضوابط و مقررات مربوطه و تمركز، توزيع و نشر انواع آگهيهاي دولتي و اجراي آن در داخل و خارج كشور از وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي دانسته شده است.
از آنجا كه اين دست اقدامات نشر جزء مهمي از فعاليت اقتصادي مطبوعات محسوب ميشود كه براساس آن مطبوعه مانند يك بنگاه اقتصادي عمل ميكند، نظام عرضه و تقاضا، روند درج آگهي را تنظيم خواهد کرد. لذا مداخله دولت در اين امر خواه به نحوي كه در «طرح قانوني نحوه توزيع عادلانه آگهيهاي دولتي بين روزنامهها» آمده و خواه به شيوه تبصره «2» ماده (18) ضوابط اجرايي بودجه سال 1389 كه انتشار آگهي دولتي را منحصر در روزنامه ايران دانسته، غيرموجه است و پيشنهاد اصلاحي آن است كه بند «5» ماده (2) قانون مذكور به اين نحو اصلاح گردد:
ـ اجراي قوانين مربوط به مطبوعات و نشريات و تعيين ضوابط و مصاديق مطبوعات كثيرالانتشار جهت نشر آگهيهاي دولتي.
تبصره ـ اشخاص حقيقي و حقوقي ميتوانند نشريه كثيرالانتشاري را كه قصد انتشار آگهي خود را در آن دارند از ميان نشرياتي كه وفق مصاديق يا ضوابط اين ماده تعيين ميشوند،انتخاب نمايند.